ČINNOSŤ PROKURATÚRY V NETRESTNEJ OBLASTI A POZNATKY PROKURATÚRY O STAVE ZÁKONNOSTI V TEJTO OBLASTI

Pri preskúmavaní zákonnosti všeobecne záväzných nariadení o pravidlách času predaja v obchode a času prevádzky služieb bol zistený aplikačný problém súvisiaci s nedostatočnou právnou úpravou nočného pokoja. V súčasnosti v platnej a účinnej právnej úprave v Slovenskej republike absentuje zákonná definícia nočného pokoja. Chýba bližšia právna úprava tejto oblasti obsahujúca práva a povinnosti fyzických osôb, právnických osôb a orgánov verejnej správy, čo spôsobuje významné problémy. Problematické je vyvodzovanie priestupkovej zodpovednosti za nadmernú expozíciu obyvateľov hlukom tak právnickými osobami a fyzickými osobami - podnikateľmi, ktorí prevádzkujú reštauračné zariadenia, ako aj pri riešení hlučného správania sa fyzických osôb. Zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „ zákon č. 355/2007 Z. z.“) rieši v zmysle § 27 ods. 1 len povinnosť fyzických osôb - podnikateľov a právnických osôb a prevádzkovateľov určených objektov, ktorých prevádzkou vzniká hluk, zabezpečiť, aby expozícia obyvateľov a ich prostredia bola čo najnižšia a neprekročila prípustné hodnoty pre deň, večer a noc ustanovené vykonávacou vyhláškou č. 549/2007 Z. z. Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky.

Porušeniu týchto povinností zodpovedá správny delikt podľa § 57 ods. 2 zákona č. 355/2007 Z. z., ktorý môže prerokovať len príslušný orgán verejného zdravotníctva, nie obec. Podľa § 27 ods. 4 zákona č. 355/2007 Z. z. obce sú oprávnené objektivizovať expozíciu obyvateľov a ich prostredia hlukom, ale len prostredníctvom odborne spôsobilých osôb, ktoré sú držiteľmi príslušného osvedčenia o akreditácii. Fyzické osoby sa môžu dopustiť priestupku podľa § 47 ods. 1 písm. b) zákona Slovenskej národnej rady č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o priestupkoch“) - priestupku sa dopustí ten, kto poruší nočný pokoj alebo priestupku podľa § 48 zákona o priestupkoch, za porušenie iných povinností ustanovených všeobecne záväznými právnymi predpismi za predpokladu, že má obec alebo mesto prijaté všeobecne záväzné nariadenie. Je ale otázne, či obec môže prijať všeobecne záväzné nariadenie upravujúce maximálne prípustné hodnoty hluku spôsobené fyzickými osobami pre deň, večer a noc resp. stanovenie nočného pokoja v súlade so zákonom č. 355/2007 Z. z. a vyhláškou č. 549/2007 Z. z. resp. aj v iných maximálnych hodnotách.

Ďalším problémom, ktorý s absenciou úpravy nočného pokoja súvisí je, že obec, mesto (príslušník obecnej, mestskej polície) pri objasňovaní priestupku nemôže používať merače hluku vzhľadom na taxatívny výpočet technických prostriedkov, ktoré môže využívať obecná polícia, uvedený v ustanovení § 13 ods. 1 písm. f) zákona Slovenskej národnej rady č. 564/1991 Zb. o obecnej polícii v znení neskorších predpisov. Preto je problém pri vyvodzovaní zodpovednosti za priestupok rušenia nočného pokoja fyzickými osobami. V praxi vnímané a spoločensky uznávané ako obdobie nočného pokoja je obdobie medzi 22.00 h večer a 6.00 h ráno. Zdá sa byť vhodné a žiaduce, aby bol pojem nočného pokoja v právnom poriadku presne definovaný a od tejto definície bude možno exaktne odvodiť práva a povinnosti fyzických a právnických osôb.

Znova treba poukázať na skutočnosť, že vzhľadom na veľký počet kompetencií prenesených na územnú samosprávu je v mnohých prípadoch nedostatočná personálna a odborná pripravenosť obcí. Nie je možné reálne ani v blízkej budúcnosti očakávať vykonávanie prenesenej štátnej správy obcami (najmä tými menšími) na patričnej kvalitatívnej a odbornej úrovni. Tejto poznatok je opakovane objektivizovaný previerkovou činnosťou prokuratúry. Vhodným riešením uvedeného problému je návrat k väčšej centralizácii prenesenej štátnej správy a jej výkon prostredníctvom špecializovaných, personálne a odborne vybavených, orgánov miestnej štátnej správy. Obce totiž takmer vôbec nevybavujú „okrajové“ oblasti prenesenej štátnej správy (napríklad aj na úsekoch ochrany životného prostredia a prejednávania priestupkov), často ani nemajú vedomosť o svojich povinnostiach, len formálne reagujú na prokurátorom podávané upozornenia, ktoré však následne neaplikujú. Ako krok vpred by sme považovali minimálne presun časti priestupkovej agendy z obcí na orgány miestnej štátnej správy, resp. povinné vytváranie spoločných úradov tzv. malými obcami pre výkon vybraných úsekov prenesenej štátnej správy (so zreteľom na počet obyvateľov). Dozor prokuratúry síce významnou mierou prispieva k odstraňovaniu nezákonnosti vo všeobecne záväzných nariadeniach, rozhodnutiach a ďalších právnych aktoch, ako aj v postupe týchto orgánov, avšak bez zásadnejších zmien nemožno očakávať ani v budúcnosti výraznejšie zlepšenie stavu zákonnosti, a to osobitne v prípade menších obcí.

Tak ako v správe o činnosti za rok 2015, je nutné opäť konštatovať, že aplikácia zákona č. 101/2010 Z. z. o preukazovaní pôvodu majetku (ďalej len „zákon o preukazovaní pôvodu majetku“) neustále naráža na problémy. Napriek známym nedostatkom, ktoré už prokuratúra prezentovala, legislatívna zmena tohto zákona realizovaná nebola.

Je dôležité uviesť, že problémy pri aplikácii tohto zákona nemožno preklenúť dotváraním chybnej resp. chýbajúcej právnej úpravy výkladom a už vôbec nie z pozície prokurátora. Najmä u laickej verejnosti však môže jestvujúci stav navodzovať dojem, že Slovenská republika má dostatočnú právnu úpravu postihujúcu nelegálny spôsob nadobúdania majetku, finančná polícia prešetruje majetok podozrivých osôb aj podáva prokuratúre podnety na podanie návrhov na súd, ale prokuratúra nemá záujem na naplnení účelu predmetného zákona.

2. Výkon dozoru nad dodržiavaním zákonnosti orgánmi verejnej správy

Oblasť netrestná mimosúdna predstavuje výkon dozoru nad dodržiavaním zákonov orgánmi verejnej správy v rozsahu ustanovenom zákonom o prokuratúre. Dozor prokurátora v netrestnej oblasti sa realizuje formou vybavovania podnetov fyzických a právnických osôb, ale aj samotných orgánov verejnej správy, ďalej vykonávaním previerok v orgánoch verejnej správy a preskúmavaním vlastných poznatkov, či poznatkov z iných zdrojov (zistených z dokladov orgánov územnej samosprávy, poznatkov vyťažených z trestného úseku činnosti, medializovaných informácií a pod.) týkajúcich sa postupu a rozhodovania orgánov verejnej správy.

Prokurátori sa zaoberali aj podaniami, ktoré s poukazom na novú právnu úpravu vybavovania podnetov obsiahnutú v § 31 a nasl. zákona o prokuratúre, nespĺňali zákonom predpísané formálne alebo obsahové náležitosti alebo išlo o anonymné podania. Tieto podania vybavovali vo vlastnej kompetencii, z úradnej povinnosti, z dôvodu javiacej sa nezákonnosti v činnosti orgánu verejnej správy.

Zameranie preskúmavaných oblastí verejnej správy sa v porovnaní s predchádzajúcimi rokmi významnejšie nezmenilo. Tak ako v minulosti, aj v roku 2016 najviac početnými boli stavebné veci, priestupkové a deliktuálne veci, katastrálne a pozemkové veci, daňové a poplatkové veci, veci územnej samosprávy, a to najmä prijímanie a schvaľovanie všeobecne záväzných nariadení, rozhodovanie o daniach a poplatkoch, o nakladaní s majetkom, poskytovania informácií, voľby a odvolávania hlavného kontrolóra a iné.

Najčastejším objektom dozoru prokurátora boli aj v roku 2016 akty orgánov územnej samosprávy, konkrétne rozhodnutia starostov a primátorov v oblasti prenesenej štátnej správy na úseku územného a stavebného konania, v priestupkových veciach, ale i v iných im zverených oblastiach, ako i uznesenia a všeobecne záväzné nariadenia zastupiteľstiev.

Zdrojom týchto poznatkov boli i podnety podávané z dôvodu vzájomných konfliktov orgánov obce (starosta, obecné zastupiteľstvo), nespokojnosti poslancov obecných zastupiteľstiev s činnosťou starostov a tiež podnety hlavných kontrolórov smerujúcim proti postupom a rozhodnutiam orgánov obce.

Druhú najpočetnejšiu skupinu správnych aktov, ktoré boli objektom výkonu prokurátorského dozoru, tvorili akty okresných úradov, a to či už ako prvostupňových orgánov, jednalo sa v prvom rade o rozhodovanie vo veciach priestupkov a iných správnych deliktov, katastrálnych a pozemkových veciach alebo ako orgánov rozhodujúcich o opravných prostriedkoch, najmä vo veciach stavebných.

V roku 2016 prokurátori v oblasti dozoru orgánov verejnej správy plnili úlohu podľa bodu č. 7 plánu hlavných úloh - Zhodnotenie stavu zákonnosti v postupe a rozhodovaní štátnych orgánov vo veciach priestupkov na úseku vnútornej správy - priestupky proti občianskemu spolunažívaniu so zameraním na domáce násilie.

Tematické zameranie preskúmavaných oblastí verejnej správy sa teda v porovnaní s predchádzajúcimi rokmi významnejšie nezmenilo. Je v prvom rade určované podnetmi podávateľov a vlastnými aktivitami prokuratúr. Prokuratúra preskúmava zákonnosť nielen na základe podnetov, ale aj na základe akéhokoľvek zdroja poznatkov, pritom zameranie vlastných aktivít okresných prokuratúr na netrestnom úseku bolo ovplyvnené ich predchádzajúcimi vlastnými poznatkami o stave zákonnosti získanými prevažne na základe podnetov alebo iných signálov a našlo svoj odraz vo vlastnej previerkovej činnosti.

Previerky prokuratúr boli zamerané na preskúmavanie zákonnosti uznesení a všeobecne záväzných nariadení obcí a tiež na nakladanie obcí s majetkom v zmysle zákona Slovenskej národnej rady č. 138/1991 Zb. o majetku obcí v platnom znení.

V nadväznosti na zistenia z roku 2015 prokurátori pokračovali v roku 2016 v previerkach zameraných na preskúmanie stavu zákonnosti v postupe obcí pri vedení evidencie detí a žiakov vo veku plnenia povinnej školskej dochádzky podľa § 6 ods. 19 zákona č. 596/2003 Z. z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Previerková aktivita bola zameraná aj na preskúmanie zákonnosti priestupkového konania a konania o správnych deliktoch podľa zákona č. 314/2001 Z. z. o ochrane pred požiarmi, postupu orgánov verejnej správy pri vydávaní živnostenských oprávnení, ochranu pred alkoholizmom a inými toxikomániami, postupu a rozhodovania obcí na úseku vodného hospodárstva, postupu a rozhodovania obcí pri určení súpisného čísla a orientačného čísla, zhodnotenia stavu zákonnosti všeobecne záväzných nariadení obcí prijatých podľa zákona č. 282/2002 Z. z., ktorým sa upravujú niektoré podmienky držania psov, postupu a rozhodovania obcí v konaniach o určení ročného poplatku za znečisťovanie ovzdušia prevádzkovateľom malého zdroja, postupu a rozhodovania obcí na úseku vybraných miestnych daní, postupu a rozhodovania obcí v konaniach o odkázanosti na opatrovateľskú službu a na sociálnu službu v zariadení pre seniorov, v zariadení opatrovateľskej služby, v dennom stacionári. Tak ako v minulých rokoch previerková aktivita smerovala aj do oblasti stavebného práva.

Ciele a priority v netrestnej oblasti teda boli v roku 2016 vyhodnocované aj operatívne (mimo plánu hlavných úloh) a na zabezpečenie ich plnenia boli k tomu ad hoc prijímané aj príslušné opatrenia. Napr. previerky na preskúmanie zákonnosti všeobecne záväzných nariadení o určení pravidiel času predaja v obchode a času prevádzky služieb alebo na vykonanie šetrenia ku všeobecne záväzným nariadeniam a uzneseniam zastupiteľstiev o tzv. „dobrovoľných daroch“ a iné.

Na prokuratúry naďalej napádali, ale v menšom počte, podnety od orgánov, ktoré v rámci výkonu svojej pôsobnosti v konkrétnych veciach vydali právoplatné rozhodnutia, v ktorých samé následne zistili porušenie zákona, avšak platná právna úprava im neumožňuje, aby vlastné pochybenie odstránili. Protest prokurátora je tak jediným právnym prostriedkom na odstránenie porušenia zákona. Takéto podnety podávali orgány Policajného zboru vo veciach postihu za priestupky v blokovom konaní a tiež katastrálne orgány.

Boli zaznamenané i podnety podané prvostupňovými správnymi orgánmi, v ktorých sa od prokuratúry domáhajú podania protestu prokurátora proti rozhodnutiu odvolacieho správneho orgánu o zrušení prvostupňového rozhodnutia a vrátení veci na nové prerokovanie a rozhodnutie. Najviac takýchto podnetov podávali obce pri prenesenom výkone štátnej správy v stavebných veciach.

Boli zaznamenané i viaceré podnety, ktoré na prokuratúru odstúpila Verejná ochrankyňa práv a ktoré sa týkali sociálnych vecí. Poznatky zistené pri preskúmaní týchto podnetov boli využité na podanie protestov prokurátora, ktorým bolo vyhovené.

Akty orgánov verejnej správy boli najčastejšie preskúmavané na základe podnetov fyzických a právnických osôb (tabuľka č. III. 2.1.). V roku 2016 evidovali orgány prokuratúry o 1 077 podnetov fyzických a právnických osôb menej ako v roku 2015 (pokles o 14%).

V roku 2016 vykonali prokurátori celkom 1 498 previerok zachovania zákonnosti, čo je oproti roku 2015 nárast o 44 previerok (v roku 2015 vykonali prokurátori celkom 1 454 previerok ), čo predstavuje zvýšenie o 3%.

Prokurátori podali v roku 2016 celkom 1 425 protestov (tabuľka č. III.2.2.), čo oproti predchádzajúcemu roku predstavuje pokles o 222 vecí (pokles o 13,5%). Upozornení na odstránenie porušenia zákona bolo podaných 1 809 (tabuľka č. III.2.3.), čo je o 267 menej ako v roku 2015 (pokles o 12,86%).

Dôvody poklesu počtu podnetov sú ťažko identifikovateľné. V tom lepšom prípade je za poklesom počtu podnetov zlepšenie kvality činnosti orgánov verejnej správy, v tom horšom prípade rezignácia fyzických osôb a právnických osôb na podávanie podnetov na prokuratúru. Obidve tieto možnosti sú však relatívne. Na jednej strane je badateľné zlepšenie kvality postupov a rozhodovania orgánov verejnej správy, pretože dochádza aj k znižovaniu počtu podaných protestov prokurátora a zistené pochybenia už nie sú také zásadné, ako tomu bolo v minulosti. Zníženie počtu podnetov v netrestnej oblasti mimosúdnej v roku 2016 je preto zrejme iba dôsledkom viacerých faktorov, ktoré nie sú závislé ani na kvalite činnosti orgánov verejnej správy a ani na dôvere fyzických a právnických osôb v orgány prokuratúry.

Celé znenie správy generálneho prokurátora SR o činnosti prokuratúry v roku 2016 nájdete tu.

Zdroj: Generálna prokuratúra Slovenskej republiky