A. Všeobecná časť

Návrh zákona, ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony v súvislosti s niektorými opatreniami na zabezpečenie dostupnosti ústavnej zdravotnej starostlivosti (ďalej len „návrh zákona“) sa predkladá na základe úlohy urýchlene predložiť na rokovanie vlády návrh nevyhnutných legislatívnych úprav, ktoré zabezpečia plynulé poskytovanie zdravotnej starostlivosti na celom území Slovenskej republiky podľa bodu B.1. uznesenia vlády Slovenskej republiky č. 727 z 27. novembra 2024 k ústnej informácii ministra zdravotníctva o stave a priebehu rokovaní medzi Ministerstvom zdravotníctva SR a Lekárskym odborovým združením.

Predložený návrh zákona vstupuje do zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva v znení neskorších predpisov, zákona č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov (ďalej len „Trestný zákon“) a ďalších predpisov a reaguje na situácie potenciálneho ohrozenia života a zdravia ľudí, teda na ohrozenie základných ľudských práv uvedených v čl. 15 a čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky, ktoré ustanovujú právo každého na ochranu života a zdravia. Navrhuje sa zavedenie novej mimoriadnej udalosti - kritická nedostupnosť ústavnej zdravotnej starostlivosti.

Legitímnymi cieľmi predkladaného návrhu zákona sú zabezpečenie ochrany verejného zdravia osôb na území Slovenskej republiky, ochrany zdravotníckeho systému a predchádzanie zásahom do iných práv a slobôd osôb. Štát nateraz nedisponuje dostatočne širokými a vhodnými možnosťami smerujúcimi k dosiahnutiu týchto cieľov, keďže neexistuje iný, rovnako účinný prostriedok, ktorý by menej zasahoval do základných práv a slobôd, a zároveň viedol k dosiahnutiu všetkých legitímnych cieľov. Navrhovaná právna úprava odzrkadľuje pozitívny záväzok štátu chrániť život a zdravie osôb nachádzajúcich sa na území Slovenskej republiky a zabezpečovať týmto spôsobom prístup k základným právam a slobodám vyplývajúcim z Ústavy Slovenskej republiky a medzinárodných dohovorov.

Návrh zákona tak predstavuje ústavne konformný zásah do základných práv a slobôd dotknutých subjektov, a to v záujme dosiahnutia vyššieho cieľa - ochrany života a zdravia. Ochrana života a zdravia požíva najvyššiu právnu ochranu opakovane vyjadrenú v činnosti vlády Slovenskej republiky, Národnej rady Slovenskej republiky, v rozhodovacej činnosti Ústavného súdu Slovenskej republiky a ďalších ústavných a zákonných inštitúcii. Obmedzenia, ktoré zavádza navrhovaná právna úprava, nie sú arbitrárne, ale naopak starostlivo uvážené a v kontexte sledovaných legitímnych cieľov nevyhnutné. Povinnosti uložené obmedzujúcimi opatreniami nezakladajú neodôvodnenú osobitú obetu zdravotníckych pracovníkov a zasahujú do práv zdravotníckych pracovníkov iba v nevyhnutnom, a teda ústavne konformnom rozsahu, v záujme ochrany života a zdravia osôb na území Slovenskej republiky. Inak povedané prechádzajú testom proporcionality, kde naproti sebe stojí ústavná hodnota, ktorou je ochrana života a zdravia a hodnota, ktorou je dočasné obmedzenie práva na slobodnú voľbu zamestnania a vykonávanie práce.

V súvislosti so zabezpečením poskytovania ústavnej zdravotnej starostlivosti, najmä uložením povinnosti zdravotníckym pracovníkom poskytovať zdravotnú starostlivosť počas mimoriadnej situácie, návrh zákona rešpektuje základné medzinárodné pracovné normy Medzinárodnej organizácie práce, osobitne Dohovor Medzinárodnej organizácie práce o nútenej alebo povinnej práci č. 29 z roku 1930 a Dohovor Medzinárodnej organizácie práce o zrušení nútenej práce č. 105 z roku 1957.

Novo zavádzaná mimoriadna udalosť bez ohľadu na faktory, ktoré ju vyvolali, resp. spôsobili jej bezprostrednú hrozbu, je definovaná ako narušenie poskytovania ústavnej zdravotnej starostlivosti, pri ktorom poskytovatelia ústavnej zdravotnej starostlivosti objektívne nie sú schopní zabezpečiť poskytovanie zdravotnej starostlivosti v rozsahu, kvalite alebo čase nevyhnutnom na ochranu života, zdravia a predchádzanie jeho závažnému poškodeniu. Zahŕňa nielen aktuálny stav narušenia poskytovania ústavnej zdravotnej starostlivosti, ale aj situácie, pri ktorých existuje potenciálna hrozba, že taký stav nastane v budúcnosti, a to na základe konkrétnych indícií a predikcií (napr. epidemiologická situácia, nedostatok liekov a zdravotníckeho materiálu, odstávky v kritickej infraštruktúre, nedostatok personálu). Je primárne úlohou jednotlivých poskytovateľov ústavnej zdravotnej starostlivosti citlivo vnímať signály, ktoré by mohli naznačovať predmetnú hrozbu. Kritickou nedostupnosťou ústavnej starostlivosti sa rozumie taká situácia, kedy poskytovatelia ústavnej zdravotnej starostlivosti nie sú schopní zabezpečiť dostupnosť adekvátnej zdravotnej starostlivosti, pričom táto situácia vznikne nezávisle od ich vôle. Táto definícia zahŕňa udalosti, ktoré nemožno pripísať systematickému konaniu poskytovateľov, ale výlučne okolnostiam, ktoré sú mimo ich kontrolu.

Predložený návrh zákona zavádza časové obmedzenie na vyhlásenie a predlžovanie mimoriadnej situácie. Obmedzenie na dobu 60 dní s možnosťou jednorazového predĺženia zabezpečuje, že mimoriadne opatrenia budú trvať len nevyhnutnú dobu, a zároveň budú podliehať kontrole verejnej moci.

Navrhovaný osobitný inštitút mimoriadnej situácie prispieva k adresnejšej a účinnejšej reakcii štátu v porovnaní s existujúcim inštitútom núdzového stavu. Dosah mimoriadnej situácie je možné územne limitovať (určením dotknutého územia, resp. určením konkrétneho zariadenia ústavnej zdravotnej starostlivosti), pričom je primerane časovo konštituovaný, čo umožňuje flexibilne reagovať na vzniknutý stav a efektívne využívať zdroje štátu.

Návrh zákona reaguje aj na niektoré ďalšie problémy napr. zavedením zákonnej fikcie neuplynutia výpovedných lehôt v zariadení ústavnej zdravotnej starostlivosti nachádzajúcom sa na území, na ktorom je vyhlásená mimoriadna situácia skôr ako bude mimoriadna situácia odvolaná a povinnosť zdravotníckych pracovníkov naďalej poskytovať zdravotnú starostlivosť.

Predkladateľ zákona sa vysporiadal aj s otázkou prípadnej retroaktivity vo vzťahu k už existujúcim právnym vzťahom, ktorých sa potenciálne dotýka (vzťah medzi poskytovateľom ústavnej zdravotnej starostlivosti v postavení zamestnávateľa a zdravotníckym pracovníkom v postavení zamestnanca počas plynutia výpovednej doby).

Predkladateľ zákona má za to, že navrhovaným zákonom nedochádza k tzv. priamej retroaktivite, ktorá je zakázaná. Naopak prípadný vplyv návrhu zákona na už existujúce vzťahy medzi zamestnávateľom a zamestnancom možno považovať za prípad tzv. nepriamej retroaktivity, ktorá je všeobecnou právnou teóriou akceptovaná, a to za účelom zabezpečenia kontinuity a stability spoločenských vzťahov v prípadoch novelizácii právnych predpisov (kedy počas existencie rôznorodých spoločenských vzťahov, dochádza k úprave/novelizácii právnych predpisov, ktoré sa ich dotýkajú).

Vo všeobecnosti tak platí, že v prípade tzv. nepravej retroaktivity, právny poriadok uznáva práva a povinnosti nadobudnuté podľa skoršieho právneho predpisu, avšak od účinnosti novej právnej úpravy sa predmetné vzťahy začnú posudzovať podľa nového právneho režimu (môže tak dochádzať k zmenám alebo vytváraniu nových práv alebo k zmenám v ich obsahu). Podstatné je len rešpektovanie už nadobudnutých práv, ktoré nesmie neskorší právny predpis zrušiť. Nepravú retroaktivitu tak podľa názoru predkladateľa návrhu zákona nemožno považovať za stav pôsobiaci do minulosti ani za spätnú ...