Smernica o poskytovaní preddavkov vo verejnej správe

Čl. I

Právna úprava

Zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 523/2004 Z. z.“).

Zákon č. 357/2015 Z. z. o finančnej kontrole a audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 357/2015 Z. z.“).

Čl. II
Úvodné ustanovenia

(1) Smernica o poskytovaní preddavkov vo verejnej správe upravuje postup pri poskytovaní preddavkov z verejných prostriedkov vo verejnej správe ako i v prostredí mimo verejnej správy (napr. v podnikateľskom prostredí) na základe zmluvy a výnimky z tohto postupu, náležitosti zmluvy o poskytnutí preddavku vrátane sankčných mechanizmov pri jej nedodržaní, identifikuje a následne klasifikuje porušenia finančnej disciplíny pri nedodržaní uvedených postupov. Predmetom úpravy nie sú preddavky na nákup v hotovosti alebo preddavky poskytované v súvislosti s cestovnými náhradami a pod.

Komentár

Je potrebné odlišovať „preddavky poskytované subjektom verejnej správy na základe zmluvy“, t. j. poskytujú sa finančné zdroje vopred na zazmluvnené tovary a výkony a v prípade ktorých sa uplatňuje postup podľa § 19 ods. 8 až 10 zákona č. 523/2004 Z. z., od tzv. „preddavkov“ na nákup v hotovosti, na cestovné náhrady – tieto „preddavky sú síce použitím verejných prostriedkov subjektom verejnej správy, ale postup podľa cit. § 19 ods. 8 až 10 sa u nich neuplatňuje.

(2) Poskytnutie preddavku z verejných prostriedkov nie je nárokovateľné, ide o fakultatívnu možnosť, pre ktorú sa poskytovateľ verejných prostriedkov môže, ale nemusí rozhodnúť.

Preddavok môže poskytnúť subjekt verejnej správy z verejných prostriedkov dodávateľovi, ak tento o preddavok požiada; preddavok môže poskytnúť z verejných prostriedkov aj právnická osoba alebo fyzická osoba, ktorej subjekt verejnej správy poskytol verejné prostriedky v rámci svojej pôsobnosti vyplývajúcej z osobitného zákona (poskytovateľ verejných prostriedkov).

O preddavok sa žiada písomne a pred realizáciou preddavku. Pri poskytnutí preddavku podľa § 19 ods. 8 až 10 zákona č. 523/2004 Z. z. sa admninistratívna finančná kontrola nevykonáva.

Komentár

O preddavok žiada dodávateľ výkonov a tovarov (ide o dodávku tovaru, práce alebo služieb) písomne poskytovateľa verejných prostriedkov, ktorý má v rámci zmluvného kontraktu s dodávateľom postavenie odberateľa, a to v záujme neskoršieho preukázania žiadosti o preddavok na účely výkonu finančnej kontroly (základná finančná kontrola, finančná kontrola na mieste) alebo auditu (vnútorného auditu alebo vládneho auditu) podľa zákona č. 357/2015 Z. z. Pri poskytovaní preddavku z verejných financií nejde o také poskytnutie verejných prostriedkov, pri ktorom vzniká povinnosť výkonu administratívnej finančnej kontroly podľa ustanovenia § 8 zákona č. 357/2015 Z. z., napr. pri poskytnutí dotácie, t. j. verejné prostriedky sa neposkytujú na konečné použitie dodávateľovi, ale ako úhrada vopred dodávateľovi za očakávané (zazmluvnené) dodanie tovaru, práce alebo služby.

(3) Preddavok sa poskytuje dodávateľovi na základe dodávateľsko-odberateľskej zmluvy (zmluva o dodávke výkonov a tovarov) uzatvorenej písomne vopred pred poskytnutím preddavku. Dodávateľ je povinný poskytnúť oprávnenej osobe súčinnosť.

Komentár

Obdobne ako pri prechádzajúcej právnej úprave má dodávateľ postavenie tretej osoby. Dodávateľ ako tretia osoba je povinná poskytnúť oprávnenej osobe (osoba vykonávajúca kontrolu alebo audit) súčinnosť pri výkone finančnej kontroly a auditu. Podľa ustanovenia § 23 zákona č. 357/2015 Z. z. „oprávnenia ustanovené v § 21 ods. 1 písm. a) a ods. 2 a povinnosti ustanovené v § 21 ods. 3 písm. a) až c) a ods. 4 sa vzťahujú na tretiu osobu rovnako“.

Pojmy z predchádzajúcej právnej úpravy ako kontrolovaný subjekt, auditovaný subjekt, auditovaná osoba boli nahradené pojmom a „povinná osoba“ a ten, kto je oprávnený kontrolovať alebo auditovať, je „oprávnená osoba“.

Oprávnenou osobou sa teda rozumie orgán verejnej správy, ak vykonáva administratívnu finančnú kontrolu alebo finančnú kontrolu na mieste, správca kapitoly štátneho rozpočtu podľa osobitného predpisu (zákon č. 523/2004 Z. z.), ak vykonáva vnútorný audit alebo Ministerstvo financií SR, Úrad vládneho auditu podľa § 4 alebo iná právnická osoba podľa § 19 ods. 5 zákona č. 357/2015 Z. z., ak vykonávajú vládny audit.

Povinnou osobou je orgán verejnej správy, jeho vnútorný organizačný útvar a osoba, ak sa u nich vykonáva alebo sa má vykonať administratívna finančná kontrola, finančná kontrola na mieste, vnútorný audit alebo vládny audit.

Osobou sa rozumie právnická osoba a fyzická osoba, ak v jednotlivých ustanoveniach zákona č. 357/2015 Z. z. nie je uvedená iba fyzická osoba alebo iba právnická osoba.

Auditujúcim orgánom je ministerstvo financií a Úrad vládneho auditu.

(4) Preddavky z verejných prostriedkov možno poskytovať:

• v základnom režime platnom pre verejnú správu (§ 19 ods. 8 až 11 zákona č. 523/2004 Z. z.),
• v režime podľa osobitných predpisov,
• podľa medzinárodných zmlúv,
• podľa právne záväzných aktov Európskej únie.

Komentár

Z verejných prostriedkov možno poskytovať preddavky. Ustanovenie § 19 ods. 8 až 10 zákona č. 523/2004 Z. z. ustanovuje základný postup pre poskytovanie preddavkov z verejných prostriedkov, t. j. základný režim platný pre verejnú správu.

Základný režim platný pre verejnú správu sa nepoužije na poskytovanie preddavkov:

• obci a vyššiemu územnému celku (ide o poskytnutie preddavkov určených na voľby obciam a vyšším územným celkom),
• pri hospodárení s prostriedkami na financovanie spoločných programov SR a EÚ (ak sa pri realizácii projektov v rámci spoločných programov SR a EÚ poskytujú preddavky, ustanovenia o poskytovaní preddavkov podľa § 19 ods. 8 až 10 citovaného zákona sa nepoužijú – poskytnutý preddavok je považovaný Európskou úniou za oprávnený výdavok).

Čl. III
Základné pojmy

(1) Verejné prostriedky

Verejnými prostriedkami sú všetky finančné prostriedky, s ktorými nakladá a hospodári každý subjekt verejnej správy vrátane prostriedkov zo zahraničia a odvodov Európskej únii. S verejnými prostriedkami nakladajú a hospodária i subjekty, ktoré nie sú subjektmi verejnej správy, a to právnické a fyzické osoby, ktorým sú poskytované verejné prostriedky subjektmi verejnej správy v rámci ich vecnej pôsobnosti; tieto subjekty môžu z verejných prostriedkov poskytovať preddavky. S účinnosťou od 1. 3. 2012 na účely zákona č. 523/2004 Z. z. sa za verejné prostriedky považujú aj príjmy a výdavky súvisiace s vykonávaním verejného zdravotného poistenia v súlade s jednotnou metodikou platnou pre Európsku úniu a vzťahuje sa na ne povinnosť uplatňovať rozpočtovú klasifikáciu podľa § 4 ods. 4 zákona č. 523/2004 Z. z.

Komentár

Pojem „verejné prostriedky“ sa používa v zákone č 523/2004 Z. z., pojem verejné financie sa aplikuje v zákone č. 357/2015 Z. z.

Verejné prostriedky definuje a hospodárenie s nimi upravuje zákon č. 523/2004 Z. z. Účel, na ktorý možno verejné prostriedky poskytnúť, upravujú osobitné predpisy.

Zákon č. 523/2004 Z. z. s účinnosťou od 1. 9. 2007 v rámci § 19 ods. 3 a 6 zakotvil pre všetky subjekty pri používaní verejných prostriedkov povinnosť postupovať pri poskytovaní preddavkov podľa § 19 ods. 8 až 10 zákona č. 523/2004 Z. z. – uvedené platí na všetky subjekty verejnej správy, ktoré sa rozhodli preddavok poskytnúť, ale i na ostatné právnické a fyzické osoby (mimo sektor verejnej správy), ktorým sa poskytli verejné prostriedky a s „treťou osobou“ vstúpili do dodávateľsko-odberateľských vzťahov. Verejné prostriedky súvisiace s vykonávaním verejného zdravotného poistenia možno použiť len na účely určené osobitným zákonom a pri ich používaní možno realizovať preddavky postupom podľa § 19 ods. 8 až 10 zákona č. 523/2004 Z. z. (stav platí od 1. 3. 2012).

Verejnými financiami sú finančné prostriedky podľa osobitného predpisu [§ 2 písm. a), e) a f) a § 35a zákona č. 523/2004 Z. z.], finančné prostriedky zo zahraničia poskytnuté na základe medzinárodných zmlúv, ktorými je Slovenská republika viazaná, finančné prostriedky z rozpočtov členských štátov Európskej únie a finančné prostriedky z rozpočtov iných štátov ako členských štátov Európskej únie určené na financovanie alebo spolufinancovanie programov Európskej únie; verejnými financiami sú aj vlastné finančné prostriedky osoby určené na financovanie programov realizovaných na základe medzinárodných zmlúv, ktorými je Slovenská republika viazaná, alebo určené na spolufinancovanie programov Európskej únie.

Porovnaním obsahu oboch pojmov je pojem „verejné financie“ širším pojmom ako pojem „verejné prostriedky“.

(2) Preddavok

Preddavok je čiastočná úhrada záväzku pred uskutočnením dohodnutého plnenia. Úhrada vo výške 100 % záväzku pred uskutočnením plnenia nie je preddavkom.

Komentár

Úhrada preddavku vo výške 100 % sa považuje za úhradu faktúry vopred v plnej výške pred uskutočnením dohodnutého plnenia. Zákon č. 523/2004 Z. z. takýto spôsob úhrady preddavku neumožňuje. Po poskytnutí preddavku a realizovaným plnením sa zasiela odberateľovi tzv. „zúčtovacia faktúra“.

(3) Subjekt verejnej správy

Subjektom verejnej správy je právnická osoba zapísaná v registri organizácií vedenom Štatistickým úradom SR a zaradená vo verejnej správe.

Komentár

Pod verejnou správou sa rozumie ústredná správa, územná samospráva, fondy sociálneho poistenia a fondy zdravotného poistenia.

(4) Právnická osoba a fyzická osoba

Na účely zákona č. 523/2004 Z. z. právnická osoba a fyzická osoba nie sú subjektmi verejnej správy, ide o subjekty z iných sektorov ekonomiky, ktorým subjekty verejnej správy v rámci svojej vecnej pôsobnosti poskytujú verejné prostriedky.

Komentár

Iným sektorom ekonomiky je sektor finančných korporácií (podnikateľské prostredie) a nefinančných korporácií (tretí sektor – neziskové organizácie, nadácie, združenia a pod.).

Je skutočnosťou, že subjekty verejnej správy sú výlučne len právnickými osobami, len sa tak v zákone č. 523/2004 Z. z. nenazývajú, nazývajú sa všeobecne „subjekt verejnej správy“ alebo sa konkretizujú a uvedie sa napr. „obec“, rozpočtová organizácia“, obce a vyššie územné celky“, Slovenský pozemkový fond a pod.

Verejné prostriedky sú právnickým osobám a fyzickým osobám (len mimo sektor verejnej správy) poskytované na použitie, a to na základe vecnej ...