Verejná správa SR - Obmedzenia vlastníckeho práva k nehnuteľnosti

K úprave vlastníckeho práva v čl. 20 Ústavy SR

Jedným z notoricky známych ustanovení nášho právneho poriadku je čl. 20 Ústavy SR, ktorý obsahuje základný rámec vlastníckeho práva.

Pre účely rozoberanej problematiky sú podstatné tri základné podmienky na ochranu vlastníckeho práva, a to vyplývajúce z uvedeného ustanovenia. Ide v prvom rade o právo vlastniť majetok, čiže právo každého nadobúdať majetok a právo vlastniť majetok, ktorý nie je ústavou alebo zákonom z jeho vlastníctva vylúčený. V druhom rade priznáva rovnosť v obsahu vlastníctva k druhovo rovnakým veciam, pričom samotný obsah vlastníckeho práva neurčuje, ale odvoláva sa na zákon. To znamená, že rôzne zákony obsahujú k rôzne druhovo určeným veciam rôzny obsah vlastníckeho práva. Základné vymedzenie obsahuje Občiansky zákonník, ktorý je tak lex generalis k ostatným predpisom stanovujúcim rozsah vlastníckeho práva, ako sú napr. Obchodný zákonník,zákon o vlastníctve bytov a nebytových priestorov, zákon o majetku obcí a pod. Najdôležitejšou pre rozoberanú tému je tretia rovina úpravy, ktorá sa vzťahuje na vyvlastnenie a obmedzenie vlastníckeho práva, a to najmä k nehnuteľnostiam. Podľa ods. 4 citovaného ustanovenia je vyvlastnenie, ako aj obmedzenie vlastníckeho práva možné iba v nevyhnutnej miere a vo verejnom záujme, a to na základe zákona a za primeranú náhradu. Výklad tohto ustanovenia pre absenciu bližšieho vysvetlenia v dôvodovej správe môžeme nájsť v rozhodnutiach Ústavného súdu SR. Doposiaľ neprekonaným a použitým aj v komentároch k Ústave Slovenskej republiky je Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 38/95 z 3. apríla 1996 zverejnený v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, čiastka 49, pod číslom 135/1996, v zbierke nálezov uverejnený pod č. 4/96. Tento v právnej vete č. 3 judikuje:

Ústava Slovenskej republiky neumožňuje, aby k vyvlastneniu alebo nútenému obmedzeniu vlastníckeho práva došlo priamo zákonom.

Z odôvodnenia:

„Ustanovenie čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky uvádza: „Vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva je možné iba v nevyhnutnej miere, a to na základe zákona a za primeranú náhradu.“

Uvedené ustanovenie Ústavy Slovenskej republiky predpokladá existenciu zákona, na základe ktorého je možné uskutočniť vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva.

Ústava Slovenskej republiky neumožňuje, aby k vyvlastneniu alebo nútenému obmedzeniu vlastníckeho práva došlo priamo zákonom (ako to napríklad umožňuje čl. 14 ods. 3 Základného zákona Spolkovej republiky Nemecko z 23. mája 1949 v znení neskorších predpisov, podľa ktorého: „Vyvlastnenie... sa smie uskutočniť len zákonom alebo na základe zákona, ktorý upraví spôsob a rozsah odškodnenia.“), ale na základe zákona.

Z uvedeného vyplýva, že Národná rada Slovenskej republiky ako jediný ústavodarný a zákonodarný orgán Slovenskej republiky nie je v zmysle Ústavy Slovenskej republiky oprávnená priamo zákonom vyvlastniť alebo nútene obmedziť vlastnícke právo. Článok 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky však určuje, že k vyvlastneniu, prípadne k nútenému obmedzeniu vlastníckeho práva možno prikročiť len na základe zákona. Prvou požiadavkou zákona (s existenciou ktorého ráta čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky) je preto určenie orgánu oprávneného uskutočniť vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva. Ďalšími ústavou určenými požiadavkami na takýto zákon je, že k vyvlastneniu alebo nútenému obmedzeniu vlastníckeho práva je možné siahnuť len vo verejnom záujme, v nevyhnutnej miere a za primeranú náhradu. Takýmito zákonmi v právnom poriadku Slovenskej republiky je zákon č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov, ako aj zákon č. 40/1961 Zb. o obrane Československej socialistickej republiky v znení neskorších predpisov.

Ústava Slovenskej republiky však vymedzuje rozličnú funkciu zákonov Národnej rady Slovenskej republiky vo vzťahu k čl. 20 ods. 1 a čl. 20 ods. 4. Zatiaľ čo vo vzťahu k čl. 20 ods. 1 je Národná rada oprávnená zákonom priamo stanoviť obsah vlastníckeho práva, a to rovnaký pre všetkých vlastníkov (v súlade s čl. 12 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky), čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky ukladá zákonu Národnej rady Slovenskej republiky inú úlohu.

V rámci zákona, existenciu ktorého predpokladá čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky, nejde už o stanovenie zákonného obsahu vlastníckeho práva, ale o vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva, t. j. obmedzenie samotného výkonu (uplatňovania) vlastníckeho práva, zákonný obsah ktorého zákonodarca už stanovil na základe čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky. Úlohou zákona predpokladaného čl. 20 ods. 4 ústavy je preto umožniť, aby oprávnený orgán zasiahol do výkonu vlastníckeho práva individuálnych vlastníkov za podmienok určených zákonom. K tomuto zásahu však nie je oprávnená Národná rada Slovenskej republiky zákonom, ale iný orgán, t. j. príslušný orgán štátnej správy.“

Okrem už citovaného nálezu ÚS SR sa ústavný súd problematikou čl. 20 ods. 4 ústavy zaoberal aj v konaní posudzujúcom súlad zákona č. 669/2007 Z. z. s ústavou. Dňa 26. januára 2011 pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 vyslovil v náleze nesúlad niektorých ustanovení z. č. 669/2007 Z. z. s ústavou.

Pri posudzovaní konfliktu verejného záujmu so súkromným záujmom poukázal ÚS SR na svoj ustálený právny názor, podľa ktorého rovnováha verejného a súkromného záujmu je dôležitým kritériom na určenie primeranosti obmedzenia každého základného práva a slobody. Tento právny názor sa podľa ÚS SR dotýka všetkých základných práv a slobôd upravených v II. hlave ústavy, ako aj ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z kvalifikovanej medzinárodnej zmluvy, t. j. aj základného práva na ochranu vlastníctva podľa čl. 20 ústavy a práva na pokojné užívanie majetku podľa čl. 1 dodatkového protokolu.

V bode 52 konštatuje: Pokiaľ ide o všeobecné argumenty ústavného súdu, treba predovšetkým konštatovať, že s ohľadom na význam ochrany pozemkového vlastníctva v právnom štáte, berúc do úvahy koncepciu oddeleného vlastníctva pozemkov a stavieb, nemožno ústavnoprávne akceptovať výstavbu trvalej stavby bez hmotnoprávneho titulu k pozemku, ktorý musí byť preukázaný pred začatím výstavby. Výnimkou môžu byť len mimoriadne situácie súvisiace so zabezpečením bezpečnosti štátu.

Ústava však dovoľuje vyvlastniť len na základe zákona, nie zákonom, v nevyhnutnej miere (rozsahu) a vo verejnom záujme, ktorý musí byť preukázaný osobitne v každom jednotlivom vyvlastňovacom konaní s procesnou ochranou. Finančná náhrada po formálnom vyvlastnení nemôže ospravedlniť právne neohľaduplnú okupáciu (v zmysle terminológie, ktorú používa ESĽP, pozn.) pozemkov, ktorá trvala od vydania stavebného povolenia až do vyvlastnenia.

V ďalšom ústavný súd konštatuje, že verejný záujem nemožno chápať ani aritmeticky (je to v záujme väčšieho počtu obyvateľov), ani automaticky (každá diaľnica je vo verejnom záujme, a teda pozemky môžu byť automaticky vyvlastnené). Ako vyjadril vo svojom rozhodnutí český ústavný súd (I. ÚS 198/95, PL. ÚS 24/04), verejný záujem nie je vždy totožný so záujmom kolektívnym (uspokojovanie kolektívnych záujmov určitých skupín môže byť dokonca v rozpore so všeobecnými záujmami spoločnosti). Verejný záujem je potrebné chápať ako záujem, ktorý možno označiť ako všeobecne prospešný záujem a je predmetom dokazovania v rámci rozhodovania o určitej otázke, napr. vyvlastnení, a nie je možné ho vopred a priori stanoviť. Z tohto dôvodu spadá jeho zisťovanie do právomoci moci výkonnej, nie zákonodarnej.
V stavebnom konaní sa žiadny verejný záujem na stavbe nepreukazuje – podmienkou pre riadne získanie stavebného povolenia je existencia právneho titulu k stavebnému pozemku. Stavebník si má najprv zabezpečiť právny titul k pozemku a až potom môže žiadať o vydanie stavebného povolenia. Ak takéhoto titulu niet, stavebnému konaniu musí predchádzať vyvlastňovacie konanie, ktorého podmienkou je však už preukázanie verejného záujmu, v zmysle záverov ÚS SR už voči konkrétnemu pozemku a jeho vlastníkovi.

Odvolávajúc sa na judikatúru EĽSP ústavný súd uvádza, že každý zásah do práva na pokojné užívanie majetku musí byť sprevádzaný procedurálnymi garanciami umožňujúcimi jednotlivcom rozumnú možnosť predložiť ich vec pred orgán verejnej moci pre účely efektívneho domáhania sa preskúmania zásahu (Hentrich v. France, sťažnosť č. 13616/88, rozsudok z 22. septembra 1994, bod 40 a nasl.).

Ešte jedna dôležitá požiadavka je obsiahnutá v bode 79. Pri preskúmavaní napadnutých ustanovení nemožno v danom prípade prehliadnuť ani ústavnoprávnu požiadavku určitosti, prístupnosti, presnosti a predvídateľnosti tých právnych noriem, prostredníctvom ktorých sa má zasiahnuť do základných práv.

Posúdenie jednotlivých právnych predpisov obsahujúcich obmedzenia vlastníckeho práva z pohľadu nárokov, ktoré stanovuje výklad čl. 20 ods. 4 ÚS SR Ústavným súdom SR

V prvom rade treba odlíšiť právne predpisy súkromného práva od práva verejného. Obmedzenia vlastníckeho práva sa nachádzajú v oboch druhoch práva.

Obmedzenia vlastníckeho práva v súkromnom práve

V súkromnom práve je hlavným predstaviteľom zákonných obmedzení Občiansky zákonník. Pozná zákonné predkupné právo pre spoluvlastníka podľa § 140 ods. 1, iné právne obmedzenia zo zákona však nepozná, hoci s nimi počíta. V § 151o predpokladá zriadenie vecného bremena zákonom, v § 151b zase záložného práva. Na jeho obranu treba dodať, že predmetné ustanovenia boli prijaté vo veľkej novele OZ zákonom č. 509/1991 Zb. s účinnosťou od 1. 1. 1992, a teda pred prijatím Ústavy SR. Okrem toho sa pripravuje kodifikácia, takže túto problematiku odsunieme na čas po pripravení paragrafového znenia nového zákonníka.

Zákonné záložné právo možno nájsť v zákone č. 182/1993 Z. z. o vlastníctve bytov a nebytových priestorov v znení neskorších predpisov, a to v § 15. Ide o záložné právo v prospech spoločenstva vlastníkov bytov alebo nebytových priestorov v dome, prípadne v prospech ostatných vlastníkov bytov a nebytových priestorov, ak spoločenstvo nie je v dome zriadené a týka sa zabezpečenia pohľadávok vzniknutých z právnych úkonov týkajúcich sa domu, spoločných častí a zariadení domu a príslušenstva a zabezpečenia pohľadávok vzniknutých z právnych úkonov vlastníka, týkajúcich sa bytu alebo nebytového priestoru. Pri zápise tohto záložného práva odkazuje zákon na ustanovenia katastrálneho zákona o zápise záznamom. Po prijatí tejto právnej úpravy sa zapísalo mnoho takýchto zákonných záložných práv len na základe návrhu, a to bez reálneho dlhu, ku ktorému by malo toto právo vznikať. Ide o formálny zápis, ktorý má však v prípade ďalších záložných práv vplyv pri ich realizácii, pretože na poradie záložných práv má vplyv časová postupnosť zápisov.

Časom nastalo prehodnotenie zapisovania týchto práv s ohľadom na výklad uvedeného ustanovenia v duchu, že sa nové práva zapisujú až vtedy, ak sa preukáže, že dlh vznikol. Náprava sa u staršie zapísaných záložných práv, ku ktorým žiaden dlh neexistuje, nekoná.

Ako je na Slovensku obvyklé, väčšina dotknutých zobrala takéto obmedzenie ako ďalšie nevyhnutné zlo, s ktorým sa treba zmieriť. Je však skutočne daná úprava v súlade s ústavou? Ak vezmeme do úvahy vyššie uvedený výklad našej ústavy vyplývajúci z nálezov ústavného súdu, spomínané ustanovenia občianskeho zákonníka ani ustanovenie § 15 zákona č. 182/1993 Z. z. o vlastníctve bytov a nebytových priestorov v znení neskorších predpisov nie sú v súlade s Ústavou SR. V Českej republike už dochádza k vypusteniu predkupného práva spoluvlastníkov ako prežitku minulej doby a môžeme predpokladať, že aj kodifikačná komisia pre Občiansky zákonník prevedie obdobnú úpravu a tiež vypustí možnosť obmedzení práva zo zákona a pri najbližšej novele zákona o vlastníctve bytov sa Ministerstvo financií SR, ktoré je predkladateľom tohto zákona, bude zaoberať aj touto problematikou.

Obmedzenia vlastníckeho práva vo verejnom práve

Vo verejnom práve sa stretávame s mnohými zákonnými obmedzeniami vlastníckeho práva k nehnuteľnostiam. Pri akceptovaní záverov uvedených nálezov musím konštatovať, že náš zákonodarný orgán vo viacerých prijatých zákonoch ignoroval ústavu pri riešení oprávnení štátu, ale aj oprávnení iných osôb, ktorým umožnil obmedziť vlastnícke práva priamo zákonom a pri konštrukcii zákonov neuvažoval primárne o obmedzení až na základe konaní, ktoré by konkrétne obmedzenia v zmysle zákona nariadili. Tým nielen dochádza k oprávneniam cudzích osôb, ale často absentuje aj zisťovanie podmienok verejného záujmu a nevyhnutnosti samotného obmedzenia, prípadne posúdenia rozsahu primeranosti takéhoto obmedzenia. Práve obmedzenia vlastníckeho práva v prospech inej osoby ako štátu ešte markantnejšie zvýrazňuje lobing záujmových skupín, následnú neprávosť a zvýhodňovanie týchto skupín skrývajúce sa za „verejný záujem“.

Obmedzenia vlastníckeho práva podľa zákona o elektronických komunikáciách

Jedným z najmarkantnejších porušení ústavných podmienok obmedzenia vlastníckeho práva je ustanovenie § 66 zákona č. 351/2011 Z. z. o elektronických komunikáciách, ktoré prevzalo skoro doslovne znenie zrušeného zákona č. 610/2003 Z. z. v znení zákona č. 241/2012 Z. z.

Je zaujímavé, že ani ústavnoprávny výbor Národnej rady SR toto porušenie pri posudzovaní návrhu zákona nevytýkal a úpravu navrhoval len v minimálnom rozsahu, neriešiac pointu protiústavnosti vyplývajúcu z podstaty možnosti zákonného obmedzenia tým, že na konštrukciu obmedzení mali byť zabezpečené konkrétne štátne orgány s oprávnením posudzovania podmienok a špecifikovaním právomocí na danú problematiku.

Na rozobratie konkrétnej problematiky jednotlivých obmedzení vlastníckeho práva tretích osôb a zodpovedajúcich oprávnení vyplývajúcich z § 66 s názvom „Práva a povinnosti k cudzím nehnuteľnostiam“ je potrebné podrobnejšie sa venovať časti uvedeného ustanovenia, ktoré súvisí s vecným právom.

Zákon konštatuje v ods. 1 uvedeného ustanovenia, že podnik môže v nevyhnutnom rozsahu a ak je to vo verejnom záujme, podľa písm. a) zriaďovať a prevádzkovať verejné siete a stavať ich vedenia na cudzej nehnuteľnosti, pričom podľa ods. 2 toho istého ustanovenia povinnosti zodpovedajúce týmto oprávneniam podľa odseku 1 písm. a) sú vecnými bremenami viaznucimi na dotknutých nehnuteľnostiach. Návrh na vykonanie záznamu do katastra nehnuteľností podá podnik.

Najvýraznejšie sa prejavuje uvedený nedostatok pri zápise vecných bremien vyplývajúcich zo zákona, keď ich vznik neskúma žiadna zákonná inštitúcia, pretože pri ich zápise do katastra nehnuteľností sa využíva zápis záznamom. Vyplýva to z § 34 ods. 1 katastrálneho zákona, podľa ktorého práva k nehnuteľnostiam (ktoré sa zapisujú do katastra a medzi ktoré patria aj vecné bremená), ktoré vznikli, zmenili sa alebo zanikli zo zákona, sa zapisujú do katastra záznamom. V zmysle § 35 ods. 2 písm. c) je k návrhu na záznam potrebné pripojiť verejnú listinu alebo inú listinu, ktorá potvrdzuje právo k nehnuteľnosti, ale z vykonávacej vyhlášky ku katastrálnemu zákonu č. 461/2009 Z. z. Paragraf 28 ods. 1 písm. c) vyplýva, že spôsobilým na zápis záznamom pri právach k cudzím veciam je už samotný návrh. Pokiaľ si oprávnený z vecného bremena požiada o zápis vecného bremena prináležiaceho osobe, vtedy musí doložiť podľa písm. d) toho istého ustanovenia aj doklad viažuci sa k vzniku tohto práva. Tento doklad teda nie je povinný pri zápise vecného bremena k veci vzniknutého zo zákona.

Celý článok si môžete prečítať v sekcii Súvisiace články.

Získajte prístup k celému obsahu, funkciám a službám