Organizácia verejnej správy v nových právnych predpisoch

Na úvod problematiky ohľadom územného plánovania je potrebné uviesť niekoľko základných faktov z hľadiska najvšeobecnejších východísk. Úlohou vyššieho celku (napríklad štátu, samosprávneho kraja, obce) je primárne starostlivosť o obyvateľov o ochrana ich záujmov, bezpečnosti, určenie právneho poriadku a ochrana života a zdravia. Realizácia týchto cieľov nie je možná bez ochrany verejného záujmu, napríklad v budovaní zelenej infraštruktúry a politiky rozvoja územia. Táto kombinácia verejných politík by mala byť realizovaná smerom k trvalo udržateľnému rozvoju územia tak, aby jeho neustály rozvoj bol možný aj pre budúce generácie.

Práve územné plánovanie má byť tou formou verejnej politiky, ktorá regulatívnymi a záväznými spôsobmi uvádza do života tieto ciele verejného záujmu. Spôsob rozhodovania o územnom pláne (v niektorom stupni) je:

1. jednak politické rozhodnutie väčšiny zastupiteľstva (obce a samosprávneho kraja),
2. a jednak implementácia verejných záujmov, ktoré vznikli z iných dôvodov ako politické rozhodnutie zastupiteľstva (napríklad rôzne druhy ochranných území podľa zákona č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny v znení neskorších právnych predpisov).

Jedným z podstatných účelov územného plánovania je nájsť kompromis a zosúladenie medzi verejným záujmom a súkromným záujmom v riešenom území. Je potrebné povedať, že základný cieľ obecného záujmu – trvalo udržateľný rozvoj – je možné realizovať len na základe dohody so súkromným sektorom, podnikateľmi a komunitným prostredím. Spôsob, keď sa využíva sila, t. j. záväzný a nariaďovací charakter územného plánu, nie je ani v súlade (zhromaždenie obyvateľov obce) s demokratickým princípom samosprávy, ani s požiadavkou samosprávnosti riadenia územia. Zákon o obecnom zriadení pozná niekoľko možností mimo rámca zákona o územnom plánovaní, ktoré môžu slúžiť na prehĺbenie demokratického riadenia a prehĺbenie konštruktívneho dialógu s obyvateľmi obce. Jedným z takých nástrojov je zhromaždenie obyvateľov obce. Ide o neformálny inštitút, keď pred prijatím/obstaraním dôležitých rozhodnutí obec prekonzultuje zámer s obyvateľmi obce v riešenom území. Výsledky takéhoto zhromaždenia nie sú pre obec záväzné. Dôvodom pre tento záver je okrem iného aj skutočnosť, že zhromaždenie obyvateľov obce je neformálny spôsob výkonu samosprávy, ktorý sa nedá merať z pohľadu legitimity (teda záveru, že či bola dostatočná účasť, spôsob rozhodovania a podobne). Na druhej strane ide spôsob, ktorý predpokladá priamo Ústava SR, a teda by mal byť využívaný zo strany obce ako legitímny nástroj riadenia obce. Teória správneho práva sa rovnako na rôznych úrovniach prikláňa k tomuto „partnerskému“ spôsobu riadenia, a to aj z dôvodu, že má stabilnejšie výsledky.

V novej legislatíve zákonodarca okrem tradičných cieľov územného plánovania formuluje aj nové ciele, a dokonca v zákone č. 200/2022 Z. z. v ustanovení § 4 hovorí o zásadách. Ako významný cieľ je potrebné uviesť snahu o zabránenie priestorovo separovaných lokalít s koncentráciou generačne reprodukovanej chudoby. Ide o naplnenie jednak záväzku vyplývajúceho okrem iného z rozhodnutia ESĽP Yordanova a spol. proti Bulharsku, a jednak z konceptu Slovenskej republiky ako sociálne orientovanej trhovej ekonomiky. Táto zásada predstavuje dôležitý verejný záujem (v oblasti sociálne politiky), na základe ktorého je možné obmedziť niektoré práva a slobody najmä v oblasti hospodárskych práv.

Ako novú zásadu zákonodarca uvádza „zlepšovanie alebo zachovanie vzhľadu krajiny“. Táto požiadavka je vcelku logická vzhľadom na vyššie zmienené ciele rozvoja územia. Problematická sa javí v rovine textácie. Logické pravidlá výkladu textu totiž chápu spojku alebo ako vylučovaciu a v tomto prípade by táto veta nedávala význam. Sme toho názoru, že podobne ako pri iných problematických pasážach, aj na tomto mieste je potrebné v pochybnostiach vykladať smerom k účelu zákona a odmietnuť radikálny formalizmus, ktorý by v tomto konkrétnom prípade bol popretím celého zmyslu právnej úpravy.

Územný plán ako verejný záujem. Vyššie v texte sme viackrát spomenuli a snažili sa vysvetliť pojem verejný záujem. V zásade tento pojem nie je možné univerzálne definovať, a to z dôvodu, že ide o tzv. gumený alebo neurčitý pojem. Viacerá judikatúra, ako aj doktrinálne zdroje uvádzajú, že ide o pojem, ktorý je potrebné vždy v konkrétnom prípade na aktuálne a individuálne skutočnosti identifikovať a konkretizovať a nedá sa vytvoriť definícia a priori (teda do budúcnosti pre všetky prípady rovnako).

Aj v právnom predpise (zákon č. 50/1976 Zb.) účinnom pred 1. aprílom 2024 bolo napríklad uvedené v § 88a spojenie pojmov verejného záujmu a cieľov a zámerov územného plánovania. Táto formulácia sa vykladala a podľa nás správne tak, že územný plán predstavuje vždy istú formu verejného záujmu a môže byť napríklad podkladom pre proces vyvlastnenia. V súčasnom zákone o územnom plánovaní č. 200/2022 Z. z. v § 5 písm. v) a w) je pokus o definovanie verejného záujmu a stavby vo verejnom záujme. Komentár k zákonu o územnom plánovaníSALAJOVÁ, Slavomíra. Zákon o územnom plánovaní. Bratislava: Wolters Kluwer, 2024. ISBN 978 80 571 0684 5. priznáva, že ide v tomto prípade o demonštratívny výpočet niektorých (a nie všetkých) oblastí, ktoré môžu byť vyjadrením verejného záujmu v rámci územnoplánovacej dokumentácie.

Aby ...