KOMENTÁR k zákonu o územnom plánovaní

Časť komentára k § 1 zákona č. 200/2022 Z. z.

Predmet právnej úpravy je základný formálny bod každého právneho predpisu, a to buď vo forme explicitnej, ako je tomu v prípade tohto zákona, alebo vo forme implicitnej, kde je potrebné sa k nemu dostať pomocou osobitných metód výkladu práva.

Predmet zákona okrem iného určuje aj legitímny účel právnej úpravy, čo má fundamentálny význam pri celom rade právno-aplikačných otázok. Príkladom môžeme predstaviť základný konflikt pôsobnosti zákonov. Pre správne posúdenie, aký právny predpis sa má vzťahovať na vzniknutú situáciu a úpravu spoločenských vzťahov, je základnou podmienkou poznať predmet právnej úpravy každého jedného zákona. Najmä v rovine správneho práva, kedy môže ísť o veľmi tenkú hranicu medzi rôznorodou právnou úpravou napríklad zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie v znení neskorších právnych predpisov a komentovaného zákona o územnom plánovaní.

Zákon upravuje:

a.) územné plánovanie,

b.) organizáciu verejnej správy na úseku územného plánovania,

c.) práva a povinnosti fyzických a právnických osôb,

d.) informačný systém vo výstavbe a územnom plánovaní.

Územné plánovanie. Z hľadiska štruktúry zákona ide o prvú časť právnej úpravy zameranú na činnosť, teda dynamickú stránku legislatívy. Statická stránka (organizácia, práva a povinnosti) sa z hľadiska logiky práva chápe odlišným spôsobom. Činnosť v rámci verejnej správy, ktorá nesie zo sebou nejakú formu právnych následkov, označujeme ako rozhodovací proces. Ten je vždy okrem osobitných pravidiel určených v napríklad tomto zákone upravený aj všeobecnými pravidlami rozhodovacích procesov, ktoré majú svoj základ v ústavnom práve a zásadách ústavnosti, ako aj v niektorých osobitných právnych predpisoch. Ak napríklad v kontexte územného plánovania hovoríme o jednom z orgánov územného plánovania obce a forme prijímania všeobecne záväzné nariadenie obce, je potrebné skúmať aj zásady a pravidlá prijímania všeobecne záväzných nariadení obce aj s ohľadom na judikatúru, ktorá sa viaže na tieto procesy.

Územnoplánovacia dokumentácia má zasadne normatívny charakter, a to v časti všeobecne záväzný. V rámci chápania administratívnych procesov vo verejnej správe ide teda o proces normotvorby. Na tento proces sa musí vzťahovať niekoľko základných ústavných zásad najmä v otázke ochrany základných ľudských práv a slobôd s akcentom na čl. 20 Ústavy Slovenskej republiky. Iné práva obsiahnuté v základnom zákone štátu, ako je otázka životného prostredia, práva na spravodlivý proces, právneho štátu a jeho princípov, najmä právnej istoty, zákazu retroaktivity a požiadavke na transparentnosť rozhodovacích procesov.

Zákon tak pri tejto úprave poskytuje pre orgány územného plánovania zákonný základ pre budúcu normotvornú činnosť, a to najmä s akcentom na vytváranie obmedzení, ktoré sú imanentnou súčasťou regulácie územia. Práve existencia zákonného základu, na základe ktorého orgán verejnej správy rozhoduje v rámci administratívneho konania, je predpokladom legality a legitimity takéhoto rozhodovacieho procesu. Predpokladom právneho štátu je neexistencia konkurencie zákonodarného zboru v oblasti ústavodarnej a zákonodarnej činnosti. Inak povedané, nemôže existovať v štáte orgán s rovnou možnosťou prijímať právne akty rovnakej právnej sily, ktoré by odlišne upravovali spoločenské vzťahy ako ústavné zákony a zákony. Preto existencie normatívnych právnych aktov napríklad vo forme všeobecne záväzných nariadení obce môže byť len na základe zákona s presne stanovenou pôsobnosťou a možnosťami prijímania a zmeny takýchto aktov. Rozlišujeme teda proces prijímania takýchto aktov a požiadavky na ich finálnu formu. Z hľadiska finálnej formy územnoplánovacej dokumentácie, keďže hovoríme o normatívnych správnych aktoch, je vždy istá miera abstraktnosti. Táto miera musí zabezpečiť, aby bol predmetný územný plán zrozumiteľný a pravidlá na jeho výklad jasné pre adresáta verejnej správy a na druhej strane musí byť oproti individuálnemu správnemu aktu v oveľa vyššej miere všeobecný. V prvom rade odborná právnická literatúra sa zhodne na tom, že musí mať takýto akt neurčitý počet adresátov. Skupina, ktorá je dotknutá právnou úpravou, nemôže byť konkretizovateľná do miery identifikácie právnickej a fyzickej osoby. Ako prípustné je napríklad označenie občania SR, obyvatelia obce, vlastníci nehnuteľností a podobne. Neurčitosť sa do istej miery musí týkať aj predmetu regulácie. Ak by územný plán išiel do takých detailov, že by jeho predmetom v konkrétnom ustanovení bola v podstate konkrétne stavba, zrejme by išlo už o znaky, ktoré naše právo spája s individuálnym správnym aktom. Hranicou je zrozumiteľnosť jednotlivých pravidiel.

Organizácia verejnej správy na úseku územného plánovania. Verejná správa je v rámci slovenskej právnej teórie chápaná jednak ako:

a.) činnosť v dynamickom slova zmysle,

b.) jednak ako organizácia v statickom slova zmysle.

Dynamický zmysel verejnej správy reprezentuje celý rad administratívnych konaní. Administratívne konania sú podľa ust. § 3 ods. 1 písm. a) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších právnych predpisov: postup orgánu verejnej správy v rámci výkonu jeho pôsobnosti v oblasti verejnej správy pri vydávaní individuálnych správnych aktov a normatívnych správnych aktov.

Organizácia verejnej správy je systém orgánov, ktoré zabezpečujú základné úlohy verejnej správy v daných oblastiach, rozsah ich pôsobnosti a kompetencie. Základné delenie verejnej správy je na štátnu správu a samosprávu (zaužívané je aj trojdelenie, kde sa pridáva systém verejnoprávnych korporácií). Situáciu ešte doplním o jednu možnosť, a to je výkon štátnej správy subjektom samosprávy, ktorý pomenúvame ako prenesený výkon štátnej správy. V právnej úprave zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších právnych predpisov (ďalej len stavebný zákon) bola činnosť všeobecných stavebných úradov vykonávaná samosprávou ako prenesený výkon štátnej správy.

Základné charakteristické črty jednotlivé zložky verejnej správy je potrebné hľadať v základnom zákone štátu, a to je Ústava Slovenskej republiky. V prvom rade je to súbor pravidiel, ktoré označujeme ako princíp právneho štátu. Tento princíp môžeme chápať jednak ako formálnom slova zmysle a jednak aj materiálnom slova zmysle. Koncepcia materiálneho právneho štátu akcentuje vo vzťahu k zákonodarcovi požiadavku na rešpektovanie základných práv a slobôd v rámci normatívnej regulácie spoločenských vzťahov. Táto sa potom prirodzene prenáša do roviny právno-aplikačnej praxe, kde tvorí základnú podmienku zákonnosti konania v rámci činnosti orgánov verejnej správy. Táto podmienka nie je len pasívnou spočívajúcou v rešpektovaní základných ľudských práv a slobôd ale má aj svoj aktívny rozmer. Je povinnosťou štátnych orgánov zabezpečiť reálnu možnosť uplatnenia si základných ľudských práv a slobôd.