Komentár k ods. 3

Jednou z najdôležitejších zmien je na základe poznatkov aplikačnej praxe zavedenie predpokladu, že finančná operácia sa z časového hľadiska realizuje vo viacerých fázach, preto v celom zákone o finančnej kontrole sa pojem „finančná operácia“ zmenil na pojem „finančná operácia a jej časti“. Finančnou operáciou alebo jej časťou sa rozumie príjem, poskytnutie alebo použitie verejných prostriedkov v hotovosti alebo bezhotovostne, právny úkon alebo iný úkon majetkovej povahy. Zmenila sa aj definícia kontrolovanej osoby – novodefinovanou kontrolovanou osobou  je orgán verejnej správy, právnická osoba, fyzická osoba okrem žiadateľa [§ 3 ods. 2 písm. e) zákona č. 292/2014 Z. z.]  a žiadateľa o priamu podporu kontrolovanú v integrovanom administratívnom a kontrolnom systéme [Čl. 67 nariadenia Európskeho Parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 zo 17. decembra 2013 o financovaní, riadení a monitorovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky] a ak požiada o vykonanie administratívnej kontroly, osoba, ktorá pripravuje projekt podľa osobitného predpisu (§ 26 až § 28 zákona č. 292/2014 Z. z.). Mechanizmy finančnej kontroly, najmä predbežnej finančnej kontroly, boli zásadne prispôsobené potrebe výkonu finančnej kontroly prostriedkov Európskej únie. Hospodárnosťou je zase minimalizovanie nákladov na vykonanie činnosti  alebo obstaranie tovarov, prác a služieb v správnom čase pri zachovaní ich primeranej úrovne a kvality. Finančným riadením po novom je súhrn postupov orgánu verejnej správy pri zodpovednom a prehľadnom plánovaní, rozpočtovaní, použití, účtovaní, výkazníctve a finančnej kontrole verejných prostriedkov, ktorých cieľom je ich hospodárne, efektívne, účinné a účelné využívanie.

Komentár k čl. 1

Zákon o finančnej kontrole nepoužíva pojem „subjekt verejnej správy“, ale používa pojem „orgán verejnej správy“, čím mohlo v minulosti  dôjsť k zneisteniu odbornej verejnosti z hľadiska terminológie používanej v platnej legislatíve. Zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o rozpočtových pravidlách VS“) výlučne používa pojem „subjekt verejnej správy“. V súčasne platnom znení smernice vzhľadom na rozšírenie významu predbežnej finančnej kontroly v celej verejnej správe sa zaviedol v súlade so zákonom o finančnej kontrole pojem „orgán verejnej správy“ s tým, že odborná verejnosť musí akceptovať jednotnosť a súčasne rozdielnosť pojmu „orgán verejnej správy“ používaného v zákone o finančnej kontrole a pojmu „subjekt verejnej správy“ používaného v zákone o rozpočtových pravidlách VS. Je potrebné ale dopovedať, že túto smernicu možno primerane použiť aj v právnickej osobe, ktorej prostredníctvom sa poskytujú verejné prostriedky. Podľa terminológie zavedenej v zákone o finančnej kontrole „orgánom verejnej správy“ je subjekt verejnej správy podľa zákona o rozpočtových pravidlách VS a  právnická osoba, ktorej prostredníctvom sa poskytujú verejné prostriedky [pred 1. 11. 2014 išlo o prostriedky Európskej únie podľa § 2 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlách VS“], a to podľa § 2 ods. 2 písm. c) zákona o finančnej kontrole. Jednotnosť oboch pojmov spočíva v tom, že sa vzťahujú na všetky subjekty verejnej správy, rozdielnosť je v tom, že množina orgánov verejnej správy je rozšírená o cit. právnickú osobu, prostredníctvom ktorej sa poskytujú určené finančné prostriedky a ktorá nie je subjektom verejnej správy.

Predbežná finančná kontrola podľa zákona o finančnej kontrole sa vykonáva vo všetkých orgánoch verejnej správy (vrátane právnickej osoby, ktorej prostredníctvom sa poskytujú verejné prostriedky), t. j. vykonáva sa pri všetkých druhoch verejných prostriedkov, a to bez ohľadu na ich pôvod, napr. aj v prípade verejných prostriedkov, s ktorými nakladá územná samospráva, pričom sa nerozlišuje, či ide o prostriedky zo štátneho rozpočtu, z Európskej únie alebo ide o vlastné príjmy obcí a vyšších územných celkov [na uvedené poukazujeme so zreteľom na výnimku pri výkone vládneho auditu, ktorý nemožno vykonávať v prípade vlastných zdrojov obce a vyšších územných celkov a vykonáva sa len v prípade prostriedkov podľa § 5 ods. 1 písm. g), h) a j) a § 6 ods. 1 písm. g), h) a j) zákona č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy v znení neskorších predpisov]. Túto smernicu možno bezproblémovo aplikovať v prípade subjektov ústrednej správy, ako i v prípade subjektov územnej samosprávy, samozrejme so zreteľom na špecifiká ústrednej správy, ako i územnej samosprávy.

Od roku 2014 je v platnosti nové programové obdobie, ktorým dochádza k zmene viacerých pravidiel implementácie fondov Európskej únie, ktoré sú upravené v nových nariadeniach EÚ. Preto bolo potrebné novo nastaviť a príp. upraviť riadiace, implementačné a kontrolné mechanizmy v podmienkach Slovenskej republiky. Upravili sa aj ustanovenia súvisiace s finančnou  kontrolou poskytovaných finančných prostriedkov z európskych štrukturálnych a investičných fondov na programové obdobie 2014 – 2020. Finančná kontrola sa aj po tejto novelizácii vykonáva v zásade ako predbežná finančná kontrola, priebežná finančná kontrola a následná finančná kontrola. Umožňuje sa  orgánom verejnej správy SR pri vykonávaní predbežnej finančnej kontroly vykonať kontrolu na mieste u osoby, ktorej sa majú poskytnúť verejné prostriedky alebo sa jej verejné prostriedky už poskytli, čím dochádza k zefektívneniu vykonávania ex ante kontroly a zabezpečí sa tak dôkladnejšia ochrana verejných prostriedkov.

S cieľom jednoznačného výkladu pojmu finančná operácia a povinností vyplývajúcich v súvislosti s finančnou operáciou pre orgán verejnej správy sa zavádza, že finančnú operáciu je potrebné overovať predbežnou finančnou kontrolou v celom jej priebehu a v prípade zistení nedostatkov je nutné zastaviť len tú časť finančnej operácie, kde bol zistený nedostatok. Finančnou kontrolou sa po novom overuje o. i. na účely finančného riadenia dostupnosť, správnosť a úplnosť informácií o vykonávaných finančných operáciách alebo jej častiach. Finančná operácia sa z časového hľadiska realizuje vo viacerých fázach (napr. pred podpisom zmluvy, pred uskutočnením platby, pred vstupom do záväzku, ale aj po vstupe do záväzku), a preto predbežnú finančnú kontrolu je potrebné vykonávať počas celej doby trvania finančnej operácie až do naplnenia všetkých podmienok, za ktorých boli verejné prostriedky poskytnuté, použité alebo majú byť prijaté.

Kontrolovanou osobou je orgán verejnej správy, právnická osoba, fyzická osoba okrem žiadateľa [podľa § 3 ods. 2 písm. e)  zákona č. 292/2014 Z. z.] a žiadateľa o priamu podporu kontrolovanú v integrovanom administratívnom a kontrolnom systéme a ak požiada o vykonanie administratívnej kontroly, osoba, ktorá pripravuje projekt podľa osobitného predpisu (§ 26 až § 28 zákona č. 292/2014 Z. z.).

V definícii finančného riadenia pribudlo „efektívne, účinné a účelné“ využívanie, čo sa vzťahuje na využívanie verejných prostriedkov.

Ciele finančnej kontroly (predbežnej, priebežnej a následnej) sa rozšírili a sú to tieto ciele:

• efektívny, účinný a účelný výkon verejnej správy,
• dodržiavanie podmienok poskytnutia verejných prostriedkov, podmienok zmlúv a rozhodnutí vydaných na základe osobitných predpisov pri hospodárení s verejnými prostriedkami,
• dodržiavanie hospodárnosti, efektívnosti, účinnosti a účelnosti pri hospodárení s verejnými prostriedkami,
• včasné a spoľahlivé informovanie vedúceho orgánu verejnej správy o vykonávaných finančných operáciách alebo ich častiach,
• predchádzanie podvodom a nezrovnalostiam,
• správnosť a overiteľnosť vykonávania finančnej operácie alebo jej časti, spoľahlivosť výkazníctva, ochrana majetku a informácií.

Komentár k písm. a)

Ak subjekt verejnej správy nie je orgánom štátnej správy a ani právnickou osobou zriadenou orgánom štátnej správy alebo právnickou osobou založenou orgánom štátnej správy, t. j. nie je oprávnená postupovať pri výkone kontroly plnenia úloh podľa zákona č. 10/1996 Z. z., môže tento subjekt verejnej správy recipovať a rozpracovať ustanovenia II. časti zákona č. 10/1996 Z. z. na vlastné špecifické podmienky a postupovať pri výkone tejto kontroly podľa ustanovení vnútorného aktu orgánu verejnej správy. Takto vypracovaný postup pri výkone kontroly plnenia úloh sa môže zapracovať aj do Smernice o vnútornom kontrolnom systéme orgánu verejnej správy alebo sa v tejto smernici uvedie, že postup pri kontrole plnenia úloh upravuje osobitný vnútorný akt riadenia. V prípade kontroly plnenia úloh sa nevykonáva žiadna predbežná a ani priebežná finančná kontrola – tieto sú predmetom výkonu finančnej kontroly.

Komentár k ods. 2

Finančná kontrola vykonávaná podľa príslušných ustanovení zákona o finančnej kontrole pozostáva z troch kontrolných mechanizmov, ktoré orgán verejnej správy aplikuje pri hospodárení s verejnými prostriedkami a pri kontrole tohto hospodárenia – ide o predbežnú finančnú kontrolu, priebežnú finančnú kontrolu a následnú finančnú kontrolu. Predbežná finančná kontrola a priebežná finančná kontrola sú kontrolami typu ex ante a vykonávajú sa pred dokončením finančnej operácie alebo jej časti. Následná finančná kontrola ako kontrola typu ex post sa vykonáva zásadne po dokončení finančnej operácie (spravidla po časovom odstupe, pričom v bežnom roku je možné kontrolovať nakladanie s verejnými prostriedkami aj za predchádzajúce roky, ak to poverenie na výkon následnej finančnej kontroly umožňuje). Zo samotného rozlíšenia finančných kontrol je zrejmé, že sa nevykonávajú tým istým organizačným útvarom orgánu verejnej správy, t. j. nemožno ich vykonávať tými istými zamestnancami. Zásadou je, že ak zamestnanec vykonáva predbežnú finančnú kontrolu alebo priebežnú finančnú kontrolu, nemôže vykonávať následnú finančnú kontrolu (túto vykonávajú zamestnanci kontrolného orgánu), pričom zákon o finančnej kontrole ustanovuje výnimku z tohto pravidla (napr. vedúci útvaru kontroly vykonáva predbežnú finančnú kontrolu pri výkone svojej funkcie, zamestnanec útvaru kontroly vykonáva predbežnú finančnú kontrolu vo vzťahu k cestovnému príkazu). Kontroly ex ante v zásade vykonávajú v súlade so zákonom o finančnej kontrole zamestnanci tých organizačných útvarov, v ktorých sa finančná operácia pripravuje [napr. zamestnanec rozpočtu, zamestnanec zodpovedný za verejné obstarávanie, správca majetku (majetkár), účtovník a pod.] podľa druhu overovanej finančnej operácie (predbežná finančná kontrola). Vykonávanie predbežnej finančnej kontroly s výnimkou kontroly na mieste  je obligatórneho charakteru, t. j. je povinnosťou subjektu verejnej správy zaviesť do vnútorného kontrolného systému vykonávanie predbežnej finančnej kontroly v prípade každej finančnej operácie alebo jej časti. Je potrebné dopovedať, že od 1. 11. 2014 je potrebné v prípade predbežnej finančnej kontroly rozlišovať, že sa vykonáva buď ako administratívna kontrola,  alebo ako kontrola na mieste. Administratívna kontrola sa vykonáva dvojako, a to ako vnútorná administratívna kontrola (v podstate ide o doteraz vykonávanú predbežnú finančnú kontrolu) alebo ako  administratívna kontrola kontrolovanej osoby. Tieto predbežné finančné kontroly sú obligatórneho charakteru, t. j. overuje sa nimi každá finančná operácia alebo jej časť. Kontrola na mieste (predbežná finančná kontrola vykonávaná ako kontrola na mieste) je fakultatívneho charakteru – touto kontrolou orgán verejnej správy môže overiť vybranú finančnú operáciu alebo jej časť. Vykonanie priebežnej finančnej kontroly je fakultatívneho charakteru a platí, že ju nemôžu vykonať tí zamestnanci, ktorí vykonali predbežnú finančnú kontrolu a ani zamestnanci kontrolného orgánu alebo vnútorný audítor.

• Administratívna kontrola kontrolovanej osoby

Predbežnou finančnou kontrolou vykonávanou ako administratívna kontrola orgán verejnej správy musí overiť všetky finančné operácie alebo ich časti – tzv. 100 % kontrola.

• Kontrola na mieste

Orgán verejnej správy pri vykonávaní predbežnej finančnej kontroly môže vykonať kontrolu na mieste u osoby, ktorej sa majú poskytnúť alebo sa poskytujú verejné prostriedky. Vykonať kontrolu na mieste nie je povinnosť orgánu verejnej správy, ale iba možnosť. Využíva sa  v prípadoch, ak je potrebné overiť splnenie podmienok poskytnutia verejných prostriedkov ešte predtým, ako ich orgán verejnej správy poskytne alebo ich už poskytol a overiť si skutočnosti deklarované kontrolovanou osobou (napr. v žiadosti o platbu).

Táto potreba vyplývajúca z aplikačnej praxe si vynútila  bližšie špecifikovať postup výkonu predbežnej finančnej kontroly, a preto sa predbežná finančná kontrola delí na administratívnu kontrolu (tzv. kontrola dokladov, kontrola od stola), ktorá sa vykonáva ako vnútorná administratívna kontrola alebo ako administratívna kontrola kontrolovanej osoby, a na kontrolu na mieste, ktorá sa vykonáva u kontrolovanej osoby.

Kontrola na mieste nie je povinná a orgán verejnej správy si môže vybrať, ktorú finančnú operáciu alebo jej časť pôjde overiť na miesto.

• Následnou finančnou kontrolou sa overuje vybraná dokončená finančná operácia a vykonávajú ju ...